Олег Кутафин - Российская автономия

• Название: Российская автономия
• Автор: Олег Кутафин
• Жанр: Юриспруденция

Автор, основываясь на большом фактическом материале, анализирует особенности автономии в царской, советской и постсоветской России. В работе подчеркивается мысль, что в условиях современной РФ, все субъекты которой являются автономными, нет необходимости в существовании каких-либо других автономий или подчеркивании автономного характера отдельных субъектов РФ в их наименовании. Для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, всех, кто хочет получить глубокое знание о конституционном праве России.

---

А. Т. Снарский считал вопрос об автономии провинций и народностей одним из самых важных среди проблем, волнующих современное русское общество. Он отмечал его видное место в программах партий, которые поделил на передовые и отсталые.

А. Т. Снарский рассматривал в качестве неоспоримого вопрос о неразрывной связи между наличием автономии той или иной провинции и наличием автономного национального местного сейма, который бы решал культурные и политические задачи. К числу вопросов, подлежащих решению местным сеймом, он относил прежде всего земельный вопрос. Что касается чисто культурной работы, то он считал, что для ее осуществления автономные сеймы вовсе не нужны. Они нужны лишь для целей политических, которые, по его мнению, распадаются на две категории. Одну из них составляют задачи формальные: это осуществление власти во всех ее видах на определенной территории. Другую – задачи «гораздо более интересные и ценные»: это – культ национальности. «Именно здесь, – пишет он, – в этой области накопилось наибольшая сумма обид со стороны «русификации»; всего больнее поражает гнет на язык, на школу, на вероисповедание. Все это вызывает наибольшее сопротивление; здесь больше всего пищи для злобы, даже для ненависти; она-то и питает центробежные стремления; каким бы именем их ни окрестить»[49].

Вместе с тем А. Т. Снарский подчеркивал, что национальные автономные сеймы необходимы только в том случае, если национализм представляет такие выгоды, из-за которых его нужно культивировать, поскольку такие сеймы служат выражением национальных стремлений, той плотью, морфологической формой, в которую «выливаются тайные или же смутные стремления национальностей»[50].

Однако, выступая против национализма, А. Т. Снарский считал, что государство должно быть децентрализовано. Более того, он полагал, что для успеха культурной работы на местах самоуправление должно быть даже пульверизовано, раздроблено на мелкие хозяйственные самоуправляющиеся единицы. Но общегосударственные функции при этом не должны понести никакого ущерба.

«Итак, – делал вывод А. Т. Снарский, – на вопрос, который мы себе поставили, мы отвечаем: ни автономии, ни федерации. А размельчение самоуправления до размеров волости и еще того мельче.

В политическом смысле возможна централизация без обрусения и децентрализация – без автономии…

Пусть то, что мы сказали, покажется многим отсталым, ретроградным. Автономия – модное слово, и говорить иначе неудобно. Мы не считаем возможным быть на побегушках хотя бы современности, и гордость свою полагаем в этой l'audace des nos opinions»[51].

К. Кульчицкий (Мазовецкий), рассматривая вопрос об автономии и самоуправлении в простых (унитарных) государствах, подчеркивал, что возникновение конституционного строя, обеспечивающего народу участие в законодательной деятельности, суде и контроле над администрацией, логикой необходимости выдвинуло вопрос о централизации и децентрализации организаций.

Он отмечал, что под влиянием конституционных учреждений идея децентрализации становится все более популярной, поскольку многие поняли, что в известных пределах единство и разнородность в государстве не только не исключают друг друга, но подчас дополняют.

Современное простое государство, подчеркивал К. Кульчицкий, нуждается и будет нуждаться в сильных центральных учреждениях – единой иностранной политике, единой армии, едином законодательстве, обнимающем самые существенные проявления общественной жизни, едином управлении путями сообщения и т. п. Вместе с тем государство может, не опасаясь за свое существование, оставить широкий простор для проявления своеобразия отдельных провинций.

Централизованными и децентрализованными, по его мнению, могут быть все виды государственной власти.

К. Кульчицкий указывал, что самоуправление означает известную самостоятельность местных учреждений по отношению к центральным государственным властям в административных делах провинции, города, общины, осуществляемых при посредстве лиц из местного общества, исполняющих свои обязанности или по выбору местного населения или по своему общественному положению. Он отмечал, что самоуправление может принимать самые различные формы в зависимости от обстоятельств, времени и мест, однако сущность его всегда остается одной и той же[52].

«Автономия, – писал К. Кульчицкий, – предполагает более широкую и всестороннюю самостоятельность местных учреждений по отношению к государству, предоставляющему им в большей или меньшей степени исполнение известных законодательных функций в пределах данной территориальной единицы[53].

Объем автономных прав весьма разнообразен. В сложных государствах отдельные его части могут обладать самой широкой автономией, предоставляющей им в сфере внутренних отношений полную свободу законодательства.

Итак, сущность автономных учреждений составляет их законодательная власть, которой органы местного самоуправления не имеют.

Автономные и самоуправляющие учреждения, соединяя и переплетаясь между собою, образуют единство провинциальных учреждений»[54].

К. Кульчицкий считал, что по отношению ко всему государству провинции имеют двоякий характер: во-первых – обособленных частей, имеющих свою индивидуальность, свои специфические особенности, свое корпоративное имущество и специальные, обусловленные всем этим вопросы; во-вторых, почвы, на которой проявляется общая деятельность государства.

Он полагал, что из этого двоякого характера провинций вытекает двоякая сфера их автономных прав.

«Автономия выражается в том, – писал он, – что провинциальные сеймы издают законы, касающиеся специальных интересов и особенностей провинции, а кроме того, определяют способы исполнения общегосударственных законов в рамках территории провинции»[55].

Считая необходимым согласование единства государства с широкой областной автономией, К. Кульчицкий отмечал, что для провинций широкая автономия чрезвычайно выгодна, так как она способствует возможно лучшему удовлетворению их потребностей и является школой политической жизни для страны. Однако он подчеркивал, что областная автономия не должна подрывать единства государства и должна способствовать тому, чтобы его интересы как целого были строго соблюдены, и чтобы законы, принятые в парламенте и касающиеся всего государства, соблюдались в отдельных провинциях.

Касаясь разграничения вопросов, составляющих компетенцию общегосударственного законодательства, и тех, которые надлежит предоставить областному законодательству, К. Кульчицкий подчеркивал, что все обнимающее специфические особенности провинций, их имущество и т. п. должно быть отдано в ведение провинциальных сеймов, а вопросы экономики, не затрагивающие специально областного хозяйства, – пути сообщения, народное образование, администрация, благотворительность и т. п. – могут создавать компетенцию и центрального, и областного законодательства. Необходимо, подчеркивал он, лишь установить какой-нибудь критерий, на основании которого можно было бы провести грань между центральным и областным законодательством. По его мнению, такой критерий напрашивается сам собой, если несколько глубже проникнуться задачами государства и необходимыми условиями его единства[56].

Он считал, что у государства имеются известные потребности, которые безусловно должны быть удовлетворены. «Нет нужды, – утверждал исследователь, – перечислять все потребности современного государства. В известных, точно определенных границах они должны быть удовлетворены, являясь необходимым minimum'ом в интересах нормального развития государственной жизни. Потребности эти должны быть предметом постановлений центрального парламента, ибо только он может быть компетентным судьей в вопросах, касающихся интересов всего государства. Зато все то, что выходит за пределы этой общей нормы, может и должно быть предметом ведения провинциальных сеймов»[57].

К. Кульчицкий видел такой критерий единственным отвечающим как интересам единого государства, так и провинций. При его использовании, с одной стороны, сохраняется однородность там, где она желательна и необходима, и с другой стороны, остается место для проявления областного своеобразия и индивидуализма, обеспечивающего избавление населения от шаблона и рутины.

«Чем шире провинциальная автономия, – отмечал он, – тем больше готовности проявляет население в деле удовлетворения местных потребностей»[58].

К. Кульчицкий подчеркивал, что государство, признавая широкую автономию за провинциями, должно следить лишь за тем, чтобы во всех его частях общие основы гражданской жизни были доведены до возможного единообразия и чтобы проведенные в конституции принципы были строго соблюдены, но одновременно должна быть предоставлена возможность проявляться особенностям и своеобразию местной жизни[59].