Олег Кутафин - Российская автономия

• Название: Российская автономия
• Автор: Олег Кутафин
• Жанр: Юриспруденция

Автор, основываясь на большом фактическом материале, анализирует особенности автономии в царской, советской и постсоветской России. В работе подчеркивается мысль, что в условиях современной РФ, все субъекты которой являются автономными, нет необходимости в существовании каких-либо других автономий или подчеркивании автономного характера отдельных субъектов РФ в их наименовании. Для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, всех, кто хочет получить глубокое знание о конституционном праве России.

---

Итак, автономия не может угрожать опасностью единству государства, и там, где население нуждается в местных законах, автономия только принесет пользу и поведет к укреплению сознания необходимости единства государства. Она скрепит его и в том случае, если чуждому народу, присоединенному к государству, будет дано право управляться собственными законами и сохранять свои обычаи, религию и родной язык»[39].

Э. Пименова полагала, что там, где существует самоуправление, все должно зависеть от большинства мирных жителей и разумные граждане должны заботиться о том, чтобы издавались хорошие законы, и просветить неразумных граждан, направляя их на правильный путь.

Она считала, что даже федеративное устройство государства, где автономия достигает самых широких пределов, нисколько не мешает ни его единству, ни его силе. «Но если федеративное устройство государства не ведет к его распадению, – писала она, – то тем менее опасности в этом отношении представляет автономия отдельных областей, составляющая лишь высшее развитие и расширение местного самоуправления. Бояться автономии нельзя: она, напротив, может только упорядочить отношения между центральным правительством и областями, населенными инородным народом, так как дает этому народу возможность жить по-своему и заставит его, ради собственной выгоды и благополучия, поддерживать единство и могущество государства»[40].

Г. Новоторжский подчеркивал, что современные государства сложились путем завоевания. Поэтому они состоят из целого ряда областей, не схожих между собой. «Каждая из этих областей, – писал он, – представляет из себя, большей частью, нечто целостное как в национальном, так и в хозяйственном отношении. Так, например, Россия состоит из областей: Финляндии, Польши, Украины, Кавказа, Прибалтийского края, Литвы, Сибири, наконец, Великороссии. В свою очередь, Великороссия состоит из нескольких краев, непохожих друг на друга по географическим, климатическим, народнохозяйственным условиям. Центральная Россия, Поволжье, Урал, Север России имеют много своеобразия. Задачи внутреннего управления требуют поэтому для успешного их выполнения большей близости управляющей власти к управляемой местности. Нельзя с успехом управлять из одного, например, Петербурга, такой обширной страной, какой является даже одна Великороссия. Необходима самая широкая децентрализация в управлении ею, что может быть достигнуто самым широким развитием местного самоуправления. Ввиду этого под автономией разумеют часто не национальное самоуправление, а областное. Поэтому и сама автономия может быть национальной и территориальной (областной). Если вся данная область заселена одной какой-либо национальностью, то понятия национальной и территориальной автономии совпадают.

В том же случае, когда в данной области большинство населения принадлежит к одной национальности, а меньшинство к другой, – то, очевидно, предоставление национальной областной автономии господствующей национальности не решает еще вопроса для меньшинства. Таково, например, положение дел в Польше, где подавляющее большинство населения поляки, а меньшинство – евреи. Тут является вопрос об обеспечении прав меньшинства, который может быть, при современных условиях, удовлетворительно разрешен путем так называемого культурного самоопределения, или культурно-национальной, но не территориально-областной автономии. Это понятие культурного самоопределения предполагает пропорционально[41] участие в управлении областью со смешанным населением. Затем затраты на культурные нужды народностей из общеобластных средств, опять-таки пропорционально числу граждан каждой народности, причем доля меньшинства должна расходоваться по желанию этого меньшинства. Только в этом случае меньшинство будет в состоянии обеспечить себе достаточное количество культурно-просветительских учреждений. Если какая-либо народность живет в нескольких областях, составляет в каждой из них меньшинство, то ей должно быть предоставлено право образовать самоуправляющийся национальный союз, раз она пожелает этого. Круг влияния этого союза может распространяться на все те области, где она в меньшинстве.

Итак, территориальную или областную автономию не надо смешивать с национальной. Что же касается последней, то надо отличать национально-областную автономию от национально-культурной»[42].

Г. Новоторжский рассматривал в качестве естественного и прямого дополнения к автономии федерацию, под которой он понимал союз независимых государств или автономных областей – союз, в основе которого лежит договор. Он считал, что о федерации не может идти речь только там, где имеются равноправные и независимые друг от друга народности, способные по этой причине заключить договор, основанный на возможности уважения друг к другу. Именно поэтому федерация, по его мнению, предполагает автономию.

Г. Новоторжский полагал, что национальный вопрос может быть только в том случае решен удовлетворительно, если решение его создает благоприятные условия для развития народной культуры и неблагоприятные для поддержания и развития национальной вражды и национальной исключительности. А это может быть достигнуто только признанием одинаковых прав за каждой народностью, признанием национальной автономии и объединением всех автономных и равноправных народностей в братский союз.

«Наше правительство… – писал он, – всячески оскорбляло национальное самолюбие инородцев, и этим надо объяснить ту страстную жажду независимости от России, которую мы наблюдаем и у финляндцев, и у поляков, и у кавказских народностей, наконец, и среди жителей Украины и Литвы.

Самое лучшее поэтому, что следует сделать народностям России, – это размежеваться, но не для того, конечно, чтобы повернуться затем друг к другу спиною, а с той целью, чтобы войти в федеративные (союзнические) отношения друг с другом»[43].

Рассуждая, в каком состоянии находится вопрос об автономии в российской действительности, Г. Новоторжский писал: «Финляндия уже в настоящее время пользуется почти полной автономией. Вопрос об автономии Польши потребует разрешения в самом ближайшем будущем, как только будет свергнут полицейский строй. Вопрос об автономии Кавказа несколько сложнее, так как здесь живет много народностей, вперемежку друг с другом, и в один-два приема размежеваться там будет трудно.

Еврейский вопрос может быть разрешен удовлетворительно полным уравнением евреев в правах с другими народностями России и обеспечением прав меньшинства, которое они будут составлять и в Польше, и Украине, и Великороссии с Белоруссией.

Затем, что касается автономии Украины, Сибири и областей автономии в Великороссии, то они могут быть введены по мере надобности. Это, так сказать, автономии второй очереди»[44].

Г. Новоторжский полагал, что у каждой народности должна быть своя армия для защиты народных прав. Только при этом условии, считал он, всякая автономия будет иметь действительную ценность.

М. Б. Ратнер, сравнивая национальную и территориальную автономи, считал, что посредством последней невозможно решение национального вопроса[45]. Он полагал, что территориальная автономия охватывает только часть лиц определенной национальности, живущих в многочисленных местах России. А следовательно, неизбежно должен возникнуть вопрос о необходимости создания в тех или иных формах, в тех или иных пределах автономного устройства для всех представителей той или иной национальности вне рамок строго ограниченных территориальных единиц[46]. Вместе с тем он подчеркивал, что строгое и исключительное противопоставление национальной и территориальной автономий является практически недопустимым[47]. Он полагал, что для национальностей, которые занимают ограниченные территории, территориальная автономия является лучшим и единственным способом проявления и развития материальных и духовных сил народа[48].

А. Т. Снарский считал вопрос об автономии провинций и народностей одним из самых важных среди проблем, волнующих современное русское общество. Он отмечал его видное место в программах партий, которые поделил на передовые и отсталые.

А. Т. Снарский рассматривал в качестве неоспоримого вопрос о неразрывной связи между наличием автономии той или иной провинции и наличием автономного национального местного сейма, который бы решал культурные и политические задачи. К числу вопросов, подлежащих решению местным сеймом, он относил прежде всего земельный вопрос. Что касается чисто культурной работы, то он считал, что для ее осуществления автономные сеймы вовсе не нужны. Они нужны лишь для целей политических, которые, по его мнению, распадаются на две категории. Одну из них составляют задачи формальные: это осуществление власти во всех ее видах на определенной территории. Другую – задачи «гораздо более интересные и ценные»: это – культ национальности. «Именно здесь, – пишет он, – в этой области накопилось наибольшая сумма обид со стороны «русификации»; всего больнее поражает гнет на язык, на школу, на вероисповедание. Все это вызывает наибольшее сопротивление; здесь больше всего пищи для злобы, даже для ненависти; она-то и питает центробежные стремления; каким бы именем их ни окрестить»[49].