Олег Кутафин - Российская автономия

• Название: Российская автономия
• Автор: Олег Кутафин
• Жанр: Юриспруденция

Автор, основываясь на большом фактическом материале, анализирует особенности автономии в царской, советской и постсоветской России. В работе подчеркивается мысль, что в условиях современной РФ, все субъекты которой являются автономными, нет необходимости в существовании каких-либо других автономий или подчеркивании автономного характера отдельных субъектов РФ в их наименовании. Для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, всех, кто хочет получить глубокое знание о конституционном праве России.

---

Рассматривая организацию сложных конституционных государств с широкой автономией входящих в них областей, К. Кульчицкий отмечает, что сложным конституционным государством называется такое государство, которое состоит из двух или более отдельных частей, имеющих свои собственные учреждения и законы и, в определенных границах, живущее своей особой политической жизнью.

Ученый считал, что при конституционном строе отдельные части сложных государств добиваются все большей сферы самостоятельности и что в условиях, когда центральный парламент не может с достаточной пользой для государства и отдельных его частей разрешить все жизненные вопросы столь разнородного населения, единственным разумным выходом является широкая автономия отдельных частей государства[60].

«Предубеждением, – писал он, – является то утверждение, что сильное государство с сильным центральным правительством для общих всем областям дел должно быть непременно централизовано и не может мириться с автономией либо федерацией. Напротив того, гармоничное соединение разных частей государства, живущих каждая своей особой жизнью и пользующихся в сфере своих внутренних дел полной автономией, может образовать сильную державу, объединенную не только силой оружия, но и общностью интересов»[61].

К. Кульчицкий излагал свое видение того, каким должен быть конституционный строй России и автономия отдельных ее частей[62]. Он считал, что с учетом особенностей Российской империи последовательное проведение принципа централизации является фактически невозможным, отмечая, что даже в периоды господства самого крайнего абсолютизма и централизма Россия в действительности не управлялась одной волей из Петербурга: отдельные генерал-губернаторы неоднократно действовали на свой страх и риск, не всегда подчиняясь распоряжениям, идущим из столицы.

«С введением конституционного строя, – писал К. Кульчицкий, – центробежно-автономистские стремления естественно усиляется и добиваться известной автономии будут не только отдельные народы, входящие в состав Империи, но и коренные области, развивающиеся вдали от главных центров государственной жизни. Правда, их требования в области государственной децентрализации не будут идти так далеко, как требования первых; но сторонников этой идеи децентрализации, несомненно, будет много.

Невозможно одни и те же законы применять во всем государстве, которое составлено из разнородных частей и население которого стоит на самых разнообразных ступенях общественного развития. И как следствие этого, автономия, которой будет пользоваться каждая отдельная часть, будет варьировать в зависимости от данных конкретных условий.

С другой стороны, ограниченное количественное преобладание в государстве русского народа делает невозможным осуществление в России федеративного строя в той его чистой форме, в какой он выступает перед нами в Соединенных Штатах Северной Америки или Швейцарии, т. е. чтобы отдельные части России обладали той же государственной самостоятельностью, что штаты или кантоны. Трудно допустить, чтобы в ближайшем будущем отдельные коренные земли России, добившись даже широкой автономии, стремились к полному верховенству в сфере своих внутренних дел: составляя в продолжение целого ряда веков одно неразрывное целое, они лишены всяких особенностей государственного характера.

Если бы даже тем частям государства, которые населены отдельными народами, удалось добиться полной автономии, то и в этом случае Империя не была бы построена на федеративном принципе в чистом его виде, – ибо численное преобладание русского народа заставило бы обеспечить за коренной Россией большее влияние на общегосударственные дела, чем за Польшей, Литвой и Грузией»[63].

Рассматривая вопрос о том, какие части Российской империи должны обладать такой автономией не только в культурной и хозяйственной областях, но также и в политической в сфере своей внутренней жизни, К. Кульчицкий считал, что отдельные области коренной России не нуждаются в такой автономии. По его мнению, полную автономию могли бы получить лишь те коренные русские области, которые чрезвычайно отдалены от центра, как, например, Восточная и Западная Сибирь, Забайкальская область, Уссурийский край, Закаспийский край, Ташкент и т. д.

«Тут, однако, – отмечал он, – возникают известные затруднения, ибо в некоторых из указанных провинций население очень редкое и обладает меньшим количеством культурно-политических сил. Тем не менее не следует особенно переоценивать этот факт, ибо степень автономии можно будет сообразовать с местными условиями. Сибирь, например, могла бы иметь более широкую автономию, Закаспийский край – более ограниченную и т. д.»[64]

Касаясь вопроса, как поступить с племенами, стоящими на очень низкой ступени общественного развития, К. Кульчицкий отмечал, что по этому поводу существуют три мнения: 1) племена, населяющие известные территории, должны наравне с другими народами России посылать депутатов в одну или обе палаты парламента в зависимости от того, из скольких палат он будет состоять; 2) эти племена должны пользоваться самым широким внутренним самоуправлением, но под контролем центрального правительства; 3) пользуясь самоуправлением, они, однако, должны выбирать депутатов не в нижнюю палату, а только в верхнюю, которая будет представлять провинции.

«Несомненно, – писал он, – нужно дать бурятам, якутам, тунгусам и многим другим племенам внутреннее самоуправление, придать силу закона местному обычному праву, поскольку оно резко не расходится с общим уголовным кодексом. Что касается вопроса об участии этих племен в общей государственной жизни, то одно из двух: или они еще для этого мало культурны, и тогда не должны выбирать ни в первую ни во вторую палату; или их культурный уровень позволяет им принимать участие в выборах, и тогда депутаты их должны иметь доступ в обе палаты»[65].

По мнению К. Кульчицкого, территориальной автономией должны пользоваться следующие части Российской империи, население которых образует самостоятельное культурное целое: Царство Польское, этнографическая Литва, Малороссия, Белоруссия, Латышский край, Эстонский край и Грузия.

«Правда, – писал он, – не все эти национальные группы обладают одинаковой яркой выраженной культурно-политической индивидуальностью. Одни из них совершенно почти ее не имеют, другие – в незначительной степени. И поэтому автономия этих различных групп не может быть одинакова, по крайней мере, в ближайшее время»[66].

К. Кульчицкий предлагал части Российской империи, отличающиеся друг от друга по своему национальному племенному составу, разделить на три категории: в состав первой категории вошли бы территории, дикое или полудикое население которых не может принимать участие в представительных государственных учреждениях, но пользуется внутренней автономией под контролем государственной власти; в состав второй – территории с культурным населением, коренным русским или другим, которое пользуется более или менее широкой культурно-национальной автономией; наконец, в состав третьей категории вошли бы территории также с культурным населением, которое, однако, исторически и национально так резко выделяется из всего коренного русского населения, что в сфере своих внутренних дел должно обладать полной политической автономией, и только для военных, таможенных, иностранных и т. п. дел должно посылать своих депутатов в центральный парламент.

С. А. Котляревский считал, что автономия есть самоограничение власти в унитарном государстве, основанное на признании не только особых интересов данной области, но и особого права удовлетворять эти интересы при помощи местных органов, она есть расширение местного самоуправления, при котором функции, обычно осуществляемые в государстве центральной властью, передаются местным органам, и в то же время за членами государственного союза, живущими в данной области, признается соответственное право на участие в той или в другой форме в этих органах.

«Отсюда вытекает важное следствие, – писал он, – автономия вовсе не предполагает равноправия наделенной ею части государственного целого со всеми другими. Наоборот, она обычно есть своеобразная привилегия, основанная на исключительных материальных и культурных условиях единой области: наличность автономии в одной части государства не дает никаких прямых оснований для домогательств других частей, где подобные условия совершенно отсутствуют. Можно быть сторонником широкой автономии Финляндии и Польши, и отсюда не вытекает еще никакого обязательства отстаивать автономию Литвы или Малороссии»[67].

С. А. Котляревскй подчеркивал, что, если в государстве несколько автономных областей, широта наличного в них самоуправления может очень сильно колебаться. «Можно говорить о типическом распределении правомочий в союзном государстве, – писал он, – но совершенно невозможно было бы говорить о типической автономии»[68].